कानुन निर्माणमा किन सुस्तता ?
संविधान जारी भएपश्चात् प्रतिनिधि सभाको दोस्रो निर्वाचन सम्पन्न भई संसद्को पहिलो अधिवेशनले सभामुख र उपसभामुख, राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति साथै दुई–दुई पटक विश्वासको मत लिएर सरकार गठन प्रक्रियालाई अगाडि बढायो । कानुन निर्माणका नजरमा संसद्को दोस्रो कार्यकालको पहिलो अधिवेशन शून्यप्रायः नै रह्यो । सरकार गठन भएको केही समयमा नै संसद्मा तीन विधेयक दर्ता भए पनि पर्याप्त छलफल भई पारित हुन सकेनन् ।
संसद्को प्रमुख प्रतिपक्षले संसदीय समितिमार्फत विधेयकको दफावार छलफलको माग गरेर समिति गठन भइसक्दा पनि कानुनी मस्यौदाको प्रभावकारी र सक्रिय छलफल देखिँदैन । कानुन निर्माणमा ढिलाइले सरकार, संसद् र जनताबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधि विधायकप्रति नै प्रश्न उब्जिएका छन् । समसामयिक बदलिँदो राजनीतिक विकासक्रमसँगै पछिल्लो साठीको दशक संविधान निर्माणको दशक, त्यसपछिको सत्तरीको यो दशकलाई कानुन निर्माण र कार्यान्वयनको दशक भनेर अथ्र्याउने गरिन्छ । नयाँ संविधान अनुसार चुनाव सम्पन्न भएसँगै संसद् सुरु भएको एक वर्षभित्र संविधानसँग बाझिएका कानुन संशोधन गर्ने भन्ने त्यस बेलाका दलहरूबिच सहमति भएको थियो । त्यस अनुसार संसद्ले सुरुका दिनमा केही कानुन संशोधन ग¥यो पनि तर जुन गतिमा कानुन संशोधनलाई प्राथमिकतामा राखेर काम अघि बढाउनु पथ्र्यो, त्यसप्रति दलहरू गम्भीर भएनन् । दुई–दुई पटक संसद् विघटनका कारण संसद्मा टेबुल भएका कतिपय कानुनका विषयमा छलफल हुनै पाएन ।
नेपालको संविधान (२०७२) जारी भएपछि कानुन मन्त्रालयले संविधानको पूर्णता र जनअपेक्षाको सम्बोधन गर्न सङ्घीय संसद्ले ३१५ वटा कानुन बनाउनैपर्ने पहिचान गरेको थियो । प्रतिनिधि सभाको पहिलो कार्यकाल नै यति सङ्व्रmमणकालबाट गुज्रियो कि कानुन निर्माणभन्दा पनि संसद् आफैँ अस्तित्वको चुनौतीमा रहिरह्यो । राजनीतिक खिचातानी, राजनीतिक ध्रुवीकरण र स्वार्थले दुई–दुई पटक संसद् विघटन, निरन्तरको संसद् अवरुद्ध, कानुन निर्माण तथा कार्यसम्पादनमा ढिलासुस्ती र लगावहीनताले पहिलो कार्यकालमा जम्मा १०२ वटा कानुन मात्र निर्माण भए । संविधानको पूर्णता, अपनत्व र उपयोगिताको सन्दर्भलाई प्रमाणित गर्न बाँकी २१३ वटा कानुन र थप परिष्कृत समयानुकूल कानुन निर्माणको अनिश्चितता कायमै छ भने कार्यान्वयनको चुनौती थपिँदै गएको छ ।
कानुनी राज्यको विकासक्रम र अवधारणालाई हेर्ने हो भने कानुनबिनाको राज्य अस्तित्वमा रहेको पाइँदैन । कानुनी व्यवस्थाले नै मुलुक र जनताका लागि सभ्य, समुन्नत र सुशासनको मार्ग तय गरेको हुन्छ । सरकारलाई मार्गनिर्देशन गर्ने कानुन र नीति राज्यका मेरुदण्ड हुन् । राजनीति, सरकार, शासन, समाज, अर्थ, कानुन र कूटनीति जस्ता मुख्य आयामलाई जीवन्त रूपमा सञ्चालनमा ल्याउने नीति नै हुन् । जनताका माग कानुन र नीतिमा देखिनु पर्छ । कानुन मुलुकको शासन र मानव अधिकारको सारथि हो । मुलुकका आवश्यक कानुन निर्माण र कार्यान्वयन गर्ने, टेक्ने र टेकाउने अस्त्र हुन् । यी महत्वपूर्ण अस्त्र समयानुकूल, उपलब्धिमूलक र जनमुखी भएनन् भने मुलुक समुन्नतितिरभन्दा पनि सङ्कटतिर धकेलिने छ ।
सत्ता सङ्घर्षको उत्कर्ष र आफ्नै पार्टीभित्रको भागबण्डा नमिलेका कारण ढिलो गरी कानुन, न्याय तथा संसदीय मामिलामन्त्रीको जिम्मेवारीमा कांग्रेसका उपसभापति एवं सांसद धनराज गुरुङ नियुक्त हुनुभयो । एघारौँ पटकको अथक प्रयासले २५ सदस्यीय मन्त्रीपरिषद्ले पूर्णता पाएको छ । यद्यपि अझै पनि मन्त्रीपरिषद् समावेशी बन्न भने सकेको छैन । भ्रष्टाचारविरोधी र सुशासनको चर्को वकालत गर्ने मन्त्रीका टेबुलमा भ्रष्टाचारसम्बन्धी कानुनी पुग्दासमेत पहलकदमी लिन सकिरहेका छैनन् । पछिल्लो समय निकै पेचिलो बनेको नागरिकतासम्बन्धी विधेयक सङ्घीय संसद्बाट पारित भए पनि पूर्वराष्ट्रपतिले रोकिदिएपछि अन्योलमा देखियो । सरकारको आग्रहलाई मानेर राष्ट्रपतिबाट विधेयकको प्रमाणीकरण भएपछि प्रव्रिmयाका बारेमा फेरि संवैधानिक अन्योल देखियो । सर्वोच्च अदालतले नयाँ व्यवस्था अनुसार नागरिकता वितरण नगर्नू भनी अन्तरिम आदेशसमेत जारी ग¥यो । अब कानुन निर्माणमा ढिलासुस्तीसँगै अन्योलसमेत देखियो ।
विश्व परिवेश कानुनी शासन र सुशासनमा केन्द्रित, दिगो विकास र पूर्वाधारमा समुन्नतिको शिखर, सेवामा सरलता र विविधीकरण, प्रविधिमा आर्टिफिसियल इन्टेलिजेन्स (एआई) को जमानातिर उन्मुख हुँदै गर्दा नेपालमा अत्यावश्यक कानुनसमेत वर्षौं लागेर पनि बन्न सक्दैनन् भने कार्यान्वयनको चुनौती उस्तै छ । वैज्ञानिक प्रविधि सूचना, सञ्चार, सामाजिक सञ्जालको द्रुततर विकास, प्रयोग र प्रभाव बढिरहँदा नेपालले समयानुकूल सूचना तथा सञ्चारसम्बन्धी विधेयकमा छलफल गरी संसद्बाट पास गर्न सकेको छैन । जसले समाजमा बढ्दै गएका डिजिटल क्राइम र अनियमितताका घटनालाई रोक्न सकिरहेको छैन । सामाजिक सञ्जालको बढ्दो प्रयोग र त्यसका दुरुपयोगले समाजलाई आगामी दिनमा निकै चुनौती दिने पूर्वसङ्केत छरपस्ट छन् ।
सङ्घीय लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थासहित तीन तहका सरकारको संरचना, अधिकार र जिम्मेवारीका साथै शासकीय स्वरूप फरक फरक छ । सरकारले के गर्ने, के नगर्ने भन्ने विषयमा गरेको घोषणा, प्रतिबद्धता, उद्देश्य, कार्यनीति र रणनीतिसहितको आधिकारिक मार्गदर्शन रोडम्याप अझै प्रस्ट देखिँदैनन् । एकातिर संविधानको पूर्णताका लागि तीनै तहमा पर्याप्त कानुन निर्माण, समन्वय र सहकार्यको अभाव छ । अझै पनि अत्यावश्यक कानुनी अभावले सुदृढ सङ्घीयताको मर्मलाई आत्मसात् गर्न सकिरहेका छैनन्। कतिपय कानुन समयमा नै नबन्दा सरकारी योजना र सुधारका प्रयासले गति लिन सकिरहेका छैनन् । जसकारण समयानुकूल कानुनी अभावले नागरिकमा परिवर्तनको अनुभूति देखिँदैन । सङ्घमा जस्तै प्रदेश र स्थानीय तहमा समेत कानुनी अन्योल कायमै छ ।
समयानुकूल कानुन निर्माण नहुँदा सरकारका कार्यसम्पादन प्रभावकारी र जनमुखी हुन सकिरहेका छैनन् । मुलुक सङ्घीय संरचनामा प्रवेश गरेपछि स्थानीय सरकार दोस्रो कार्यकालका लागि निर्वाचित भएको एक वर्ष अनि सङ्घ र प्रदेश सरकार दोस्रो कार्यकालमा पनि आवश्यक कतिपय ऐन अझै बन्न सकेका छैनन्। कानुन अभावमा प्रदेश र स्थानीय तह आफ्ना संवैधानिक अधिकारको पूर्ण अभ्यास गर्नबाट वञ्चित देखिन्छन् । यसले गर्दा स्थानीय सुशासन र सेवा प्रवाहसँग जोडिएका कामकारबाही प्रभावित भएका हुन् । कानुन निर्माणको अग्रसरताभन्दा खारेज भइसकेको संसद् विकास कोषलाई पुनः कार्यान्वयनमा ल्याउने सरकारी प्रपञ्चले फेरि अनियमितताको झल्को दिइरहेको छ । जनताले आफ्ना मतबाट जनप्रतिनिधिका रूपमा निर्वाचित गराएर संसद्सम्म पु¥याए पनि विधायिकाको जिम्मेवारीभन्दा विकासका ठेकेदारी जस्ता देखिएका छन् ।
मुख्यतः साझा अधिकार क्षेत्र भएका केही कानुन बनाउन सङ्घले ढिलाइ गरेको असर प्रदेश सरकारमा परेको छ। अहिलेसम्म कोशी प्रदेशले ६२, मधेश प्रदेशले ५६, बागमती प्रदेशले ७३, गण्डकी प्रदेशले ६३, लुिम्बनी प्रदेशले ७२, कर्णाली प्रदेशले ५१ र सुदूरपश्चिम प्रदेशले ६७ वटा कानुन बनाएका छन्। जब कि प्रदेशले पहिचान गरेका कानुनको सङ्ख्यामा औसत कानुन बनेका छन् । मधेश प्रदेशले १६१, बागमती प्रदेशले ९९ र लुिम्बनी प्रदेशले ११६ कानुन पहिचान गरिसकेका छन्। उल्लिखित कानुन आर्थिक, विनियोजन, संशोधन विधेयक र मूल कानुनसहितका हुन् । सङ्घीय सरकारले साझा अधिकार क्षेत्रका कतिपय कानुन अझै निर्माण नगर्दा प्रदेश सरकारहरूले आफैँ पहिले कानुन बनाउँदा व्यावहारिक कठिनाइ देखिने हुँदा ढिलासुस्ती गरेका छन् । यसरी प्रदेशहरू अल्मलिँदा स्थानीय सरकारहरूले पनि आवश्यक ऐन, नियमावली, कार्यविधि बनाउन सकेका छैनन्।
विशेषतः सङ्घले प्रहरी ऐन, निजामती कर्मचारी ऐन, लोकसेवा आयोगसम्बन्धी ऐन जस्ता साझा अधिकारका कानुन नबनाउँदा प्रदेश सरकारहरू अल्मलिएका छन्। त्यसकारण कर्मचारी भर्ना, आवश्यक सुरक्षा प्रबन्ध तथा नागरिकसँग प्रत्यक्ष सरोकार राख्ने विषयमा काम हुन सकेको छैन। प्रदेशकै कारण, स्थानीय तहमा कर्मचारी व्यवस्थापन हुन सकेको छैन । सङ्घ र प्रदेशले शिक्षा ऐन नबनाउँदा विद्यालय शिक्षासम्मको अधिकार पाएको स्थानीय तह अन्योलमा छन्। खानेपानी, कृषि, वन, स्वास्थ्य, यातायात, सहकारी, नदीजन्य पदार्थ, सेवा दस्तुर, प्राकृतिक सम्पत्तिको रोयल्टी, जग्गाको व्यवस्थापन, विद्युत्, दण्ड जरिवाना, पर्यटन शुल्क, वन्यजन्तु, जल उपयोग, पर्यावरण, जैविक विविधतालगायत क्षेत्रका काममा समस्या आएको गुनासो छ।
संवैधानिक व्यवस्था अनुसार तीन तहकै सरकार कानुन बनाउन र प्रयोग गर्न स्वतन्त्र छन्। संविधानले २२ वटा विषयलाई स्थानीय तह र २१ वटालाई प्रदेश तहको एकल अधिकार क्षेत्रमा राखेको छ। तसर्थ एकल अधिकार सूचीका कानुन बनाउन प्रदेश र स्थानीय सरकार अल्मलिन आवश्यक छैन। सङ्घबाट प्रदेश र प्रदेशको कानुनबाट स्थानीय तहका ऐन, नीति र निर्णय प्रभावित हुने भएकाले व्यावहारिक कठिनाइ भने छ । माथिल्लो तहका कानुनसँग बाझिए स्वतः खारेज हुने भएकाले पछि संशोधन गर्न सकिन्छ। कानुन निर्माणमा अबेला भएकैले सङ्घीयताको मर्म अनुसार सेवा प्रवाह हुन सकेको छैन। नागरिकले सङ्घीय शासनको अनुभूति गर्न पाएका छैनन् । जनप्रतिनिधिले कानुन नभएको बहाना बनाउन मिल्दैन । तसर्थ सङ्घीयता बलियो बनाउन पनि संविधान कार्यान्वयनसँग जोडिएका कानुन अविलम्ब निर्माण गरिनु पर्छ।
संसद् अधिवेशन नभएको बेलामा शासन सञ्चालनका क्रममा नयाँ कानुनी परिकल्पनाका साथ संविधानमा अध्यादेशको व्यवस्था गरिएको छ । अत्यावश्यक रूपमा केही गर्नु परे सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्छ तर त्यसपछि बस्ने संसद्को अधिवेशनमा अध्यादेशलाई विधेयकका रूपमा पेस गर्नु पर्छ । पछिल्ला वर्षहरूमा सरकारले संसद्को अधिवेशन छल्ने र अध्यादेशबाट शासन सञ्चालन गर्ने प्रवृत्ति मनमौजी रूपमा बढेको छ । सत्तास्वार्थबाट प्रेरित भई सरकारले संवैधानिक परिषद् र राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश, कर्मचारी समायोजन अध्यादेश, नागरिकता विधेयक जस्ता महत्वपूर्ण विधेयकले विगतमा संसद्लाई छल्न खोजेको देखियो । अध्यादेशको संवैधानिक दुरुपयोगले समेत कानुन निर्माणमा अन्योल देखिएको छ । संसद्को कार्यसम्पादन कार्यसूचीमा केन्द्रितभन्दा घोचपेचमा उन्मुख देखिन्छ । विषयगत समितिमा पनि धेरै कानुन दफादार छलफल हुन नसक्दा विचाराधीन छन् ।
कानुन निर्माणमा सुस्तता जस्तै कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा समेत चुनौती देखिएका छन् । संविधान जारी भएपछि करिब आठ वर्षको अवधिमा मानव अधिकारसँग सम्बन्धित मौलिक हकहरूको प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सकेका छैनन् । संविधान कार्यान्वयनका लागि तीन तहका सरकारले विभिन्न कानुन निर्माण र कार्यान्वयन गर्ने प्रयास गरे पनि संविधान अनुसार निर्माण हुनुपर्ने थुप्रै ऐन, कानुन र नियम निर्माणमा ढिलाइले अझै पनि जनताका कतिपय अधिकार स्थापित हुन सकेका छैनन् । यसर्थ कानुन निर्माण प्रक्रियालाई गति दिन अब पनि ढिलासुस्ती र बहानाबाजी मान्य हुँदैन । जनमुखी कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा सङ्घीय सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारसँगै सरोकारवाला निकाय र नागरिकसँगको घनीभूत छलफल, सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा अगाडि बढ्नु जरुरी देखिन्छ ।
